Atualização Monetária e Incidência de Juros Moratórios nos Débitos da Fazenda Pública

[petrúcio josé rodrigues]

Atualização Monetária e Incidência de Juros Moratórios nos Débitos da Fazenda Pública

Breno Cardoso Milagres Silva

Para que tenhamos segurança jurídica quanto ao índice de atualização monetária aplicável contra a Fazenda Pública imperiosa a manifestação do STF.

A correção monetária dos débitos da Fazenda Pública vem sendo objeto de discussões no âmbito doutrinário e jurisprudencial em razão das sucessivas alterações legislativas que, sucessivamente, modificaram os critérios de correção monetária e incidência de juros nos valores devidos pela Fazenda Pública aos particulares.

Como regra geral, a forma de cálculos da atualização monetária e forma de aplicação dos juros moratórios sobre as dívidas contraídas pela Fazenda Pública seguiam as mesmas regras aplicáveis às empresas privadas, que estavam previstas na legislação civil e tributária vigentes, quais sejam:

a) a atualização monetária seria calculada com base na Tabela de Atualização Monetária elaborada pelos Tribunais de Justiça, que deveriam definir os índices de atualização com base nos índices oficiais de inflação apurados no período;

b) os juros moratórios dos débitos contraídos até 10/01/2003, término da vigência do Código Civil de 1916, incidiriam à taxa de 0,5% ao mês, nos termos do art. 1.062 do CC/1916¹;

c) a partir de 11/01/2003, os juros moratórios incidiriam à taxa de 1% ao mês, nos termos do art. 406 do CC/2002² combinada com o art. 161, §1º do Código Tributário Nacional³

Entretanto, com a promulgação da lei 11.960/09, cujo art. 5º⁴ alterou a redação do art. 1º-F da lei 9.494/97⁵, a legislação alterou a sistemática de correção monetária e incidência dos juros moratórios nos débitos contraídos pela Fazenda Pública, que passou a ser regida pela nova redação do art. 1º-F da referida lei.

Portanto, nos termos da nova regra introduzida na legislação em 29/06/20009, a atualização monetária dos débitos contraídos pela Fazenda Pública deveria ser calculada com base no índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança, qual seja, o índice da TR - Taxa Referencial, que representa a acumulação da TRD - Taxa Referencial Diária TRD no mês de referência⁶.

No que tange aos juros moratórios, nos termos da regra introduzida pela lei 11.960/09, estes deveriam ser calculados com base nos juros aplicados à caderneta de poupança, que eram fixados em 0,5% ao mês, nos termos do art. 12, inciso II, da lei 8.177/91 até a entrada em vigor da MP 567, de 13/05/2012, convertida na lei 12.703/12, que condicionou os juros da caderneta de poupança à SELIC.

Assim, em razão da alteração legislativa promovida pela lei 11.960/09, iniciou-se amplo debate jurisprudencial acerca da natureza da norma (material ou processual), cuja definição repercutiria na aplicação ou não da nova regra aos processos já em curso.

Isso porque se tratada como norma de direito material a nova redação do art. 1º-F não poderia atingir atos jurídicos perfeitos nem modificar situações preexistentes pois aplicável a regra de direito intertemporal de que o ato é regido pela lei material vigente à época. Assim, nos processos em curso seria aplicada a sistemática anterior, mais benéfica aos credores.

Lado outro, se a norma fosse tratada como de direito processual, por ter natureza de instrumento para a efetivação de direitos, a vigência teria início imediato com consequências sobre todos os processos em curso.

Após amplo debate jurisprudencial e decisões divergentes nos Tribunais, a Sexta Turma do STJ, em 19/10/2010, posicionou-se pelo caráter material da regra prevista na redação do art. 1º-F da lei 9.494/97, alterada pelo art. 5º da Lei nº 11.960/09, sob o fundamento de que a norma versava sobre direito patrimonial e, portanto, tinha sua aplicação restrita somente aos feitos iniciados após sua vigência:

AGRAVO REGIMENTAL. PREVIDENCIÁRIO. JUROS MORATÓRIOS. LEI Nº 11.960/2009. NATUREZA JURÍDICA INSTRUMENTAL MATERIAL. EFEITOS.

1. O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento firmado no sentido de que o disposto no artigo 1º-F da Lei n.º 9.494/1997, acrescentado pela Medida Provisória n.º 2.180-35, de 24/8/2001, tem natureza de norma instrumental material, porquanto originam direitos patrimoniais às partes, motivo pelo qual não incide nos processos em andamento.

2. A regra inserta na Lei n.º 11.960/2009, modificadora do aludido preceito normativo, possui a mesma natureza jurídica, dessa forma, somente tem incidência nos feitos iniciados posteriormente à sua vigência.

3. Agravo regimental a que se nega provimento.

(AgRg no REsp 1207197/RS, Rel. Ministro HAROLDO RODRIGUES (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TJ/CE), SEXTA TURMA, julgado em 19/10/2010, DJe 16/11/2010) (grifo nosso)

Contudo, em 18/05/2011 este posicionamento foi revisto pelo Superior Tribunal de Justiça ao julgar Embargos de Divergência interposto no mesmo REsp 1.207.197/RS, oportunidade em que a Corte Especial do STJ, por maioria, fixou entendimento no sentido de que as normas que tratam de juros moratórios e atualização monetária possuem caráter processual e, portanto, aplicáveis a todos os processos independentemente da data de ajuizamento das ações:

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. JUROS MORATÓRIOS. DIREITO INTERTEMPORAL. PRINCÍPIO DO TEMPUS REGIT ACTUM. ARTIGO 1º-F, DA LEI Nº 9.494/97. MP 2.180-35/2001. LEI nº 11.960/09. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO.

1. A maioria da Corte conheceu dos embargos, ao fundamento de que divergência situa-se na aplicação da lei nova que modifica a taxa de juros de mora, aos processos em curso. Vencido o Relator.

2. As normas que dispõem sobre os juros moratórios possuem natureza eminentemente processual, aplicando-se aos processos em andamento, à luz do princípio tempus regit actum. Precedentes.

3. O art. 1º-F, da Lei 9.494/97, modificada pela Medida Provisória 2.180-35/2001 e, posteriormente pelo artigo 5º da Lei nº 11.960/09, tem natureza instrumental, devendo ser aplicado aos processos em tramitação. Precedentes.

4. Embargos de divergência providos.

(EREsp 1207197/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, CORTE ESPECIAL, julgado em 18/05/2011, DJe 02/08/2011) (grifo nosso)

Posteriormente, ao jugar o REsp 1.205.946/SP, cuja tramitação observou a regra dos Recursos Repetitivos prevista no art. 543-C do Código de Processo Civil, a Corte Especial do STJ reafirmou a natureza de norma processual, contudo entendeu que nova redação do art. 1º-F não poderia atingir fatos anteriores à sua vigência:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. VERBAS REMUNERATÓRIAS. CORREÇÃO MONETÁRIA E JUROS DE MORA DEVIDOS PELA FAZENDA PÚBLICA. LEI 11.960/09, QUE ALTEROU O ARTIGO 1º-F DA LEI 9.494/97. NATUREZA PROCESSUAL. APLICAÇÃO IMEDIATA AOS PROCESSOS EM CURSO QUANDO DA SUA VIGÊNCIA. EFEITO RETROATIVO. IMPOSSIBILIDADE.

1. Cinge-se a controvérsia acerca da possibilidade de aplicação imediata às ações em curso da Lei 11.960/09, que veio alterar a redação do artigo 1º-F da Lei 9.494/97, para disciplinar os critérios de correção monetária e de juros de mora a serem observados nas "condenações impostas à Fazenda Pública, independentemente de sua natureza", quais sejam, "os índices oficiais de remuneração básica e juros aplicados à caderneta de poupança".

2. A Corte Especial, em sessão de 18.06.2011, por ocasião do julgamento dos EREsp n. 1.207.197/RS, entendeu por bem alterar entendimento até então adotado, firmando posição no sentido de que a Lei 11.960/2009, a qual traz novo regramento concernente à atualização monetária e aos juros de mora devidos pela Fazenda Pública, deve ser aplicada, de imediato, aos processos em andamento, sem, contudo, retroagir a período anterior à sua vigência.

3. Nesse mesmo sentido já se manifestou o Supremo Tribunal Federal, ao decidir que a Lei 9.494/97, alterada pela Medida Provisória n.2.180-35/2001, que também tratava de consectário da condenação (juros de mora), devia ser aplicada imediatamente aos feitos em curso.

4. Assim, os valores resultantes de condenações proferidas contra a Fazenda Pública após a entrada em vigor da Lei 11.960/09 devem observar os critérios de atualização (correção monetária e juros) nela disciplinados, enquanto vigorarem. Por outro lado, no período anterior, tais acessórios deverão seguir os parâmetros definidos pela legislação então vigente.

5. No caso concreto, merece prosperar a insurgência da recorrente no que se refere à incidência do art. 5º da Lei n. 11.960/09 no período subsequente a 29/06/2009, data da edição da referida lei, ante o princípio do tempus regit actum.

6. Recurso afetado à Seção, por ser representativo de controvérsia, submetido ao regime do artigo 543-C do CPC e da Resolução 8/STJ.

7 Cessam os efeitos previstos no artigo 543-C do CPC em relação ao Recurso Especial Repetitivo n. 1.086.944/SP, que se referia tão somente às modificações legislativas impostas pela MP 2.180-35/01, que acrescentou o art. 1º-F à Lei 9.494/97, alterada pela Lei 11.960/09, aqui tratada.

8. Recurso especial parcialmente provido para determinar, ao presente feito, a imediata aplicação do art. 5º da Lei 11.960/09, a partir de sua vigência, sem efeitos retroativos.

(REsp 1205946/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, CORTE ESPECIAL, julgado em 19/10/2011, DJe 02/02/2012) (grifo nosso)

Dessa forma, proferida decisão uniformizadora pela Corte Especial do STJ[7, esta posição vinha sendo observada de forma uníssona nos Tribunais Regionais e Estaduais com o entendimento de que a atualização monetária e incidência de juros moratórios contra a Fazenda Pública deveriam ser calculadas da seguinte forma:

i) até 29/06/2009, a atualização monetária e incidência de juros moratórios contra a Fazenda seguiria a legislação vigente à época, ou seja, atualização com base nos índices fornecidos pelos Tribunais e juros de mora de 1% ao mês a partir de 11/01/2003 e juros de 0,5% ao mês até 10/01/2003.

ii) a partir de 30/06/2009, a atualização monetária deverá ser realizada pela TR e os juros moratórios nos mesmos moldes aplicados à caderneta de poupança.

Contudo, ao julgar as ADIns 4.425/DF e 4.357/DF, em 11/03/2013 o STF declarou a inconstitucionalidade parcial do §12 incluído no art. 100 da Constituição Federal pela EC 62/09 no que tange à vinculação da atualização monetária de débitos fazendários inscritos em precatórios aos índices oficiais de remuneração da caderneta de poupança.

Em razão da discrepância entre os índices de remuneração da poupança e o índice da inflação, o STF considerou que a atualização monetária dos débitos fazendários com base em índice que não recompõe a perda decorrente da inflação no período viola o direito à propriedade, vez que a atualização monetária proposta é insuficiente para preservar o valor real do crédito a ser pago pela Fazenda Pública.

Na mesma oportunidade, o STF declarou a inconstitucionalidade parcial da expressão "independentemente de sua natureza", também constante no §12 do art. 100 da CF, para que a mesma taxa de juros moratórios paga pela Fazenda Pública sobre os débitos de natureza tributária seja aplicável também aos demais débitos, sob pena de infração ao princípio da isonomia e ilegal privilégio ao devedor público nas mesmas condições do devedor privado. Ou seja, o STF determinou que a Fazenda Pública pague a mesma taxa de juros que ela exige do contribuinte.

Como consequência das parciais declarações de inconstitucionalidade do §12 do art. 100 da CF foi reconhecida a inconstitucionalidade também do art. 5º da lei 11.960/09, que conferiu nova redação ao art. 1º-F da lei 9.494/97, pois a norma infraconstitucional previa a atualização monetária vinculada aos índices oficiais de renumeração da poupança.

Da mesma forma não poderia permanecer a expressão “independente de sua natureza” para fins de aplicação dos juros moratórios aplicáveis à caderneta de poupança, vez que esta taxa não poderia se aplicar aos débitos fazendários de natureza tributária.

Entretanto, apesar da declaração de inconstitucionalidade ter sido decidida em 11/03/2013, o Ministro Luiz Fux, em 11/04/2013, determinou que as regras do art. 1º-F deveriam continuar a ser aplicadas para fins de pagamento dos precatórios até que fosse proferida decisão pelo Pleno do STF acerca da modulação dos efeitos da decisão que julgou as referidas ADIs.

Ou seja, a declaração de inconstitucionalidade não teria nenhum efeito prático até posterior decisão do STF acerca do marco temporal de início dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade.

Dessa forma, em razão da ausência de segurança jurídica quanto ao início dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, surgiu nova divergência jurisprudencial quanto ao índice de atualização monetária aplicável aos casos em julgamento, com a prolação de decisões divergentes e contraditórias nos Tribunais brasileiros.

Em razão da divergência jurisprudencial chegou ao STJ para julgamento pelo sistema de Recurso Repetitivo o REsp 1270439/PR, oportunidade em que a Primeira Seção do STJ posicionou-se pela atualização monetária dos débitos contraídos pela Fazenda Pública com base em índice oficial que seja fiel à inflação do período, optando pela adoção do IPCA para esta finalidade.

RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 543-C DO CPC E RESOLUÇÃO STJ N.º 08/2008. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS. MEDIDA PROVISÓRIA N.º 2.225-45/2001. PERÍODO DE 08.04.1998 A 05.09.2001. MATÉRIA JÁ DECIDIDA NA SISTEMÁTICA DO ART. 543-C DO CPC. POSSIBILIDADE EM ABSTRATO. AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL NO CASO CONCRETO.

RECONHECIMENTO ADMINISTRATIVO DO DIREITO. AÇÃO DE COBRANÇA EM QUE SE BUSCA APENAS O PAGAMENTO DAS PARCELAS DE RETROATIVOS AINDA NÃO PAGAS.

(...)

VERBAS REMUNERATÓRIAS. CORREÇÃO MONETÁRIA E JUROS DEVIDOS PELA FAZENDA PÚBLICA. LEI 11.960/09, QUE ALTEROU O ARTIGO 1º-F DA LEI 9.494/97. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL POR ARRASTAMENTO (ADIN 4.357/DF).

12. O art. 1º-F da Lei 9.494/97, com redação conferida pela Lei 11.960/2009, que trouxe novo regramento para a atualização monetária e juros devidos pela Fazenda Pública, deve ser aplicado, de imediato, aos processos em andamento, sem, contudo, retroagir a período anterior a sua vigência.

13. "Assim, os valores resultantes de condenações proferidas contra a Fazenda Pública após a entrada em vigor da Lei 11.960/09 devem observar os critérios de atualização (correção monetária e juros) nela disciplinados, enquanto vigorarem. Por outro lado, no período anterior, tais acessórios deverão seguir os parâmetros definidos pela legislação então vigente" (REsp 1.205.946/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Corte Especial, DJe 2.2.12).

14. O Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade parcial, por arrastamento, do art. 5º da Lei 11.960/09, que deu nova redação ao art. 1º-F da Lei 9.494/97, ao examinar a ADIn 4.357/DF, Rel. Min. Ayres Britto.

15. A Suprema Corte declarou inconstitucional a expressão "índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança" contida no § 12 do art. 100 da CF/88. Assim entendeu porque a taxa básica de remuneração da poupança não mede a inflação acumulada do período e, portanto, não pode servir de parâmetro para a correção monetária a ser aplicada aos débitos da Fazenda Pública.

16. Igualmente reconheceu a inconstitucionalidade da expressão "independentemente de sua natureza" quando os débitos fazendários ostentarem natureza tributária. Isso porque, quando credora a Fazenda de dívida de natureza tributária, incidem os juros pela taxa SELIC como compensação pela mora, devendo esse mesmo índice, por força do princípio da equidade, ser aplicado quando for ela devedora nas repetições de indébito tributário.

17. Como o art. 1º-F da Lei 9.494/97, com redação da Lei 11.960/09, praticamente reproduz a norma do § 12 do art. 100 da CF/88, o Supremo declarou a inconstitucionalidade parcial, por arrastamento, desse dispositivo legal.

18. Em virtude da declaração de inconstitucionalidade parcial do art. 5º da Lei 11.960/09: (a) a correção monetária das dívidas fazendárias deve observar índices que reflitam a inflação acumulada do período, a ela não se aplicando os índices de remuneração básica da caderneta de poupança; e (b) os juros moratórios serão equivalentes aos índices oficiais de remuneração básica e juros aplicáveis à caderneta de poupança, exceto quando a dívida ostentar natureza tributária, para as quais prevalecerão as regras específicas.

19. O Relator da ADIn no Supremo, Min. Ayres Britto, não especificou qual deveria ser o índice de correção monetária adotado. Todavia, há importante referência no voto vista do Min. Luiz Fux, quando Sua Excelência aponta para o IPCA (Índice de Preços ao Consumidor Amplo), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, que ora se adota.

20. No caso concreto, como a condenação imposta à Fazenda não é de natureza tributária - o crédito reclamado tem origem na incorporação de quintos pelo exercício de função de confiança entre abril de 1998 e setembro de 2001 -, os juros moratórios devem ser calculados com base no índice oficial de remuneração básica e juros aplicados à caderneta de poupança, nos termos da regra do art. 1º-F da Lei 9.494/97, com redação da Lei 11.960/09. Já a correção monetária, por força da declaração de inconstitucionalidade parcial do art. 5º da Lei 11.960/09, deverá ser calculada com base no IPCA, índice que melhor reflete a inflação acumulada do período.

21. Recurso especial provido em parte. Acórdão sujeito à sistemática do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ n.º 08/2008.

(REsp 1270439/PR, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 26/06/2013, DJe 02/08/2013)

Na mesma decisão proferida pelo STJ no REsp 1270439/PR, verifica-se que quanto aos juros moratórios, em razão de não haver declaração de inconstitucionalidade sobre este aspecto, para débitos não tributários deve-se permanecer aplicando o índice de remuneração da poupança.

Contudo, após o STJ ter novamente pacificado entendimento acerca do tema, o STF concedeu liminar na reclamação 17251/DF para suspender decisão proferida pelo Juizado Especial da Fazenda Pública do Distrito Federal em que o juiz determinou a aplicação do IPCA para fins de atualização monetária do débito fazendário, pois o i. Relator Ministro Dias Toffoli considerou a decisão um descumprimento à determinação do Ministro Luiz Fux.

A reclamação 17251/DF ainda está pendente de julgamento quanto ao mérito mas apenas gera insegurança jurídica acerca de qual o índice aplicável para fins de atualização monetária dos débitos fazendários, vez que atualmente, é pacificado nos Tribunais Estaduais, notadamente em Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo, a aplicação do IPCA como índice de atualização monetária dos débitos contraídos pela Fazenda Pública, ao qual se deve acrescer, a título de juros moratórios, a taxa de aplicável à caderneta de poupança.

Portanto, para que tenhamos segurança jurídica quanto ao índice de atualização monetária aplicável contra a Fazenda Pública imperiosa a manifestação do STF no sentido de modular os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, ainda sem prazo previsto para ocorrer. Até que tal decisão seja proferida, persistirão as incertezas atualmente existentes quanto à matéria.

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1 Art. 1.062. A taxa dos juros moratórios, quando não convencionada (art. 1.262), será de seis por cento ao ano.

2 Art. 406. Quando os juros moratórios não forem convencionados, ou o forem sem taxa estipulada, ou quando provierem de determinação da lei, serão fixados segundo a taxa que estiver em vigor para a mora do pagamento de impostos devidos à Fazenda Nacional.

3 Art. 161. O crédito não integralmente pago no vencimento é acrescido de juros de mora, seja qual for o motivo determinante da falta, sem prejuízo da imposição das penalidades cabíveis e da aplicação de quaisquer medidas de garantia previstas nesta Lei ou em lei tributária.

§1º - Se a lei não dispuser de modo diverso, os juros de mora são calculados à taxa de um por cento ao mês.

4 Art. 5º - O art. 1o-F da Lei no 9.494, de 10 de setembro de 1997, introduzido pelo art. 4o da Medida Provisória nº 2.180-35, de 24 de agosto de 2001, passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 1º-F. - Nas condenações impostas à Fazenda Pública, independentemente de sua natureza e para fins de atualização monetária, remuneração do capital e compensação da mora, haverá a incidência uma única vez, até o efetivo pagamento, dos índices oficiais de remuneração básica e juros aplicados à caderneta de poupança.” (NR)

5 Art. 1º-F. - Nas condenações impostas à Fazenda Pública, independentemente de sua natureza e para fins de atualização monetária, remuneração do capital e compensação da mora, haverá a incidência uma única vez, até o efetivo pagamento, dos índices oficiais de remuneração básica e juros aplicados à caderneta de poupança.

6 Art. 12. Em cada período de rendimento, os depósitos de poupança serão remunerados:

I - como remuneração básica, por taxa correspondente à acumulação das TRD, no período transcorrido entre o dia do último crédito de rendimento, inclusive, e o dia do crédito de rendimento, exclusive;

7 “2. Daí por diante, ou seja, após 29/06/2009, data da edição da Lei n. 11.960/09, os consectários da condenação devem ser calculados conforme os novos critérios estabelecido no art. 5º da referida norma (correção monetária e juros nos mesmos moldes aplicados à caderneta de poupança).” (Pág. 24/25 do voto do Ministro BENEDITO GONÇALVES, Relator do REsp 1205946/SP)

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* Breno Cardoso Milagres Silva é advogado do escritório Chenut Oliveira Santiago Sociedade de Advogados.