Reforma ou monopólio da tributação

[petrúcio josé rodrigues]

Reforma ou monopólio da tributação

Por  valor econômico

A análise das propostas de reforma
tributária faz lembrar a máxima da "distância entre a intenção e
gesto", registrada no "Fado Tropical" de Chico Buarque. A
intenção anunciada é sempre a redução da carga tributária, acompanhada de simplificação
do sistema. Se a intenção é nobre, por que é difícil avançar? Afinal, alguém se
recorda do Congresso Nacional votar contra redução de impostos? A resposta:
raramente as propostas de reforma tributária resultariam em redução de
impostos. No máximo, reduziriam para alguns segmentos à custa de outros.

Para haver redução efetiva da carga
tributária global é necessária simultânea redução dos gastos permanentes,
política bem mais complexa de implementar e que infelizmente está fora da
agenda oficial. Na ausência de uma política fiscal consistente no médio e longo
prazo, o debate da reforma tributária torna-se uma disputa entre União, Estados
e municípios em torno da receita. É o caso da recente proposta de "reforma
tributária fatiada". Apesar de a União responder por mais de dois terços
da carga tributária, a primeira "fatia" a ser reformada é justamente
o ICMS, arrecadado pelos Estados. Eis o primeiro paradoxo: se a União detém a
maior fatia da arrecadação porque quer iniciar a "reforma" pela
receita dos Estados?

Estados que fizeram investimentos via incentivos tiveram bom resultado em renda e em qualidade de vida

A proposta para o ICMS é reduzir e
unificar a alíquota interestadual para um percentual entre 2 a 4%. A regra
vigente há mais de 30 anos determina que quando uma mercadoria circula das
regiões mais para as menos desenvolvidas é tributada em 7% na origem, enquanto
no caminho inverso é tributada em 12%. Como a alíquota final mais frequente
para bens manufaturados é de 17 ou 18%, a diferença é recolhida no destino. A
primeira e óbvia conclusão é que a proposta não reduz a carga tributária e
sequer simplifica o sistema, uma vez que as alíquotas finais (destino)
continuam inalteradas e a sistemática de débito e crédito idem. O resultado é
uma redistribuição de recursos - difícil de ser mensurada - entre os estados. A
tendência é uma posição defensiva: todos superestimam as perdas e subestimam os
ganhos. O filme é conhecido: os perdedores reivindicam compensação financeira
da União e desaparecem os ganhadores.

A segunda conclusão não é tão óbvia,
mas surpreende o senso comum: se aprovada, a proposta resulta em aumento da
carga tributária. Ao se unificar as alíquotas interestaduais de ICMS o efeito
será o aumento da alíquota efetiva, que hoje é mais baixa do que a nominal.
Explica-se. A existência de alíquotas diferenciadas entre as regiões mais e as
menos desenvolvidas permitiu às últimas reduzir o ICMS cobrado na origem para
atrair investimentos e empregos. Esse processo é denominado de forma pejorativa
como "guerra fiscal", pois tais incentivos são concedidos à revelia
do Confaz. Na prática, a "guerra fiscal" gerou dois benefícios:
promoveu a desconcentração regional do desenvolvimento, antes exclusividade de
poucos estados, e reduziu a tributação no setor produtivo.

Que o diga a indústria automobilística, um caso ilustrativo de desconcentração regional e crescimento
acelerado! Até 1995, as montadoras de automóveis concentravam-se em São Paulo e
Minas Gerais. Hoje, as montadoras estão instaladas em oito estados brasileiros,
incluindo o Nordeste e o Centro-Oeste. A lista aumentará com Pernambuco,
recém-chegado ao "clube". Em numerosos segmentos industriais, a
chamada "guerra fiscal" também gerou reduções para empresas já
instaladas em estados mais desenvolvidos, como medida preventiva e de
equalização da tributação.

A conclusão de que a reforma do ICMS
levará ao aumento da carga tributária não deveria surpreender. Afinal, seus
defensores orgulham-se de estar combatendo a "guerra fiscal", que por
meio da concorrência entre os estados faz aquilo que muitos prometem: reduzir
impostos!

É curiosa e paradoxal a ênfase no
combate à "guerra fiscal" dos estados, transformada numa
"Geni" do sistema tributário, com o perdão de Chico Buarque mais uma
vez. Em todo o mundo a disputa por investimentos e empregos envolve algum mecanismo
de redução de impostos. Há estudos demonstrando que os estados que promoveram
investimentos via incentivos obtiveram melhores resultados em renda e qualidade
de vida. E não venham dizer que a "guerra fiscal" é uma espécie de
"jogo de soma zero" entre os Estados, pois a arrecadação do ICMS tem
acompanhado as flutuações macroeconômicas, representando em torno de 7% do PIB.

Quando o governo federal entende
necessário, frequentemente reduz impostos para setores ou regiões, inclusive
penalizando a arrecadação compartilhada com Estados e municípios. Os exemplos
são muitos e as "razões estratégicas" também. Vejam o caso de um
segmento com enorme capacidade contributiva, como o petróleo e derivados.
Segundo a MP 472, que tratou dos investimentos da Petrobras no
"downstream", a isenção alcançou inclusive o Imposto de Importação,
em detrimento dos fornecedores nacionais! Outro fato significativo foi a
isenção do pagamento de Participações Especiais na transferência de 5 bilhões
de barris de petróleo da União para a capitalização da Petrobrás, que levou o
Estado do Rio de Janeiro a ingressar no STF devido à perda bilionária.

Restam algumas perguntas. Por que
quando a União reduz impostos fala-se em "desoneração tributária" e
quando Estados fazem o mesmo fala-se em "guerra fiscal"?

Será que o monopólio da tributação na União seria
bom para uma federação como o Brasil? Será que todas as decisões relativas ao
desenvolvimento regional devem ser centralizadas? A construção de um caminho
crível para a reforma tributária exige transparência. Espera-se também que os
riscos e custos sejam compartilhados na proporção da capacidade contributiva e
da responsabilidade de cada parte no bolo tributário.